2012 年12月19日财政部和教育部颁发了《高等学校财务制度》（简称新财务制度），对财政部、原国家教育委员会1997年6月23日颁布的《高等学校财务制度》（简称原财务制度）进行了修订。新财务制度在高等学校细化预算编制、加强预算执行、统筹使用结转结余资金、推进绩效考评、加强财务监督等财务管理行为提出了新的具体要求。本文从高等学校内部审计工作角度，来分析新财务制度的这些变化的特征及其对内部审计工作的影响。

一、财务制度与内部审计的关系

1、财务制度：界定了政府与高校之间委托经济责任

随着高等学校内部管理多层次化、各层次的各单位经济规模扩大，在国家与高校之间、高校与所属单位之间形成了受托经济责任。于是高等学校设立专职内部审计机构和人员，对所属单位履行受托经济责任而产生的财务收支活动、资产管理活动以及其他内部控制活动进行审计。一般情况下，委托单位会通过一定的形式明确受托经济责任。国家与高校之间的委托和受托经济责任，是有国家作为委托人指定的法律、法规、批准文件等预订确定。高校与所属单位之间的委托经济责任，是国家与高校之间委托经济责任的分解和细化，因此，高校与所属单位之间的委托经济责任，首先要遵守、执行国家为高校规定的所有规定，其次遵循和执行高校结合本校的实际情况说制定的内部财务管理制度。其中政府发布的法规居于上位法的地位，对政府财政管理行为、高校制定财务管理制度和开展财务收支行具有统驭性作用。

2、财务制度：提供了内部审计的依据

中国审计署于2003年年发布的《审计署关于内部审计工作的规定审计》第二条为内部审计制定了定义：“内部审计是独立监督和评价本单位及所属单位财政收支、财务收支、经济活动的真实、合法和效益的行为，以促进加强经济管理和实现经济目标。”这些关于高校及其所属单位的受托经济责任的法律、法规、审批文件和内部管理制度，就是内部审计工作的依据。《高等学校财务制度》就是政府与高校之间委托经济责任的基本文件，是高校内部审计工作的主要依据。

财务制度一般也可以直接规定了内部审计的职责：对高校及其所属单位履行受托经济责任的情况进行审查并发表审计意见。因此，高等学校财务制度也确定了高校内部审计的受托责任。

3、财务制度变更：倒逼着内部审计变革或改革

同时，受托经济责任内容的多元化，决定了内部审计要提供预算执行及决算审计、经济责任审计、基建修缮项目审计等多种形式的审计服务，每一个审计服务都需要特定的审计程序。

新财务管理制度的修订，也意味着内部审计的具体任务也会发生变化，各类审计工作采取的审计程序也会随之调整。因此，随着新财务制度的修订，我们要研究审计工作的重点和方法可能的变化，修订和补充审计程序，或者加强新型审计类型的应用，以满足新形势下的审计要求。

二、内部审计视角下的新《高等学校财务制度》变化内容分析

与原财务制度相比，新财务制度发生了相当大的变化。原财务制度共有13章54条；新财务制度共有14 章76条，增加了1 章，减少5条，增加了27条，净增22条，另外若干条的具体内容也发生了部分变化。应该新财务制度的变化是很大。其根本原因就是：1998年1月1日原财务制度实施以来，特别是2000年以后，我国公共财政管理体制实施了一系列的改革，如部门预算、国库集中支付、政府采购、非税收入改革、政府收支分类改革、财政绩效评价等，高等学校财务管理环境发生巨大的变化；高等教育事业的大发展也对财务管理提出了新的要求，原财务制度存在着较多的不相适应性，需要进行修订。

新财务制度体制在以下10个方面进行了修订[1][1][1]，主要包括：

1、调整了新财务制度的适用范围

新财务制度的适用范围是各类高等学校。“普通中等专业学校、技工学校、成人中等专业学校”不再作为适用主体。

2、明确了总会计的职权职责

高等学校应当设置总会计师岗位，总会计师为学校副校级行政领导成员，协助校（院）长管理学校财务工作，承担相应的领导和管理责任。

3、完善了预算管理制度

新财务制度对预算编制的依据、原则、程序和预算调整等提出了更加具体的要求，重点增加了决算管理的有关规定。

4、调整了收入和支出分类与口径

根据政府收支科目改革的要求，新财务制度将财政补助收入规定为从同级财政部门取得的各类财政拨款；明确界定科研事业收入不包括按照部门预算隶属关系从同级财政部门取得的财政拨款。

5、增加了收支管理的内容

适应公共财政改革要求，新财务制度增加了国库集中支付、政府采购、支出绩效和票据管理等内容。

6、完善结转和结余管理的规定

原财务制度对期末结转没有足够的重视，新财务制度对结余和结转进行了完善，继续设置学生奖助基金等专用基金。

7、强化资产管理

新财务制度调整了固定资产分类和价值标准；要求高等学校严格控制对外投资；不得使用财政拨款及其结余进行对外投资；出租、出借资产，应当按照国家有关规定经主管部门审核同意后报同级财政部门审批；投资收益及出租、出借收入，应纳入学校预算，统一核算、统一管理。

8、建立健全财务风险控制机制

新财务制度要求高等学校规范和加强借入款项管理，严格执行审批程序，不得违反规定举借债务和提供担保。具体审批办法由主管部门会同同级财政部门制定。

9、实行内部成本费用管理

新财务制度增加了新的一章“成本费用管理”，要求对支出和费用分别管理和核算，将成本费用管理列为高等血虚奥财务管理的重要任务。费用是指高等学校为完成教学、科研、管理等活动而发生的当期资产耗费和损失，高等学校应当在支出管理基础上,将效益与本会计年度相关的支出计入当期费用,将效益与两个或者两个以上会计年度相关的支出，以固定资产折旧、无形资产摊销等形式分期计入费用。高等学校应当加强成本核算，按照相关核算对象和核算方法，对业务活动中发生的各种费用进行归集、分配和计算。根据实际需要，逐步细化成本核算。

10、完善财务监督的制度

新财务制度要求高等学校对财务运行的全过程实施监督；形成事前监督、事中监督、事后监督相结合，日常监督与专项监督相结合监督机制；建立健全内部控制制度、经济责任制度、财务信息披露制度等监督制度；自觉依法接受主管部门和财政、审计部门的监督。

新财务制度的修订内容也可以从其他角度进行分析。为了简便，本文以上述分类为本文后续分析的基本依据。

三、新《高等学校财务制度》的变化对高校内部审计职责的影响

2003年《审计署关于内部审计工作的规定审计》第九条规定了高等学校内部审计工作的七项职责（实际是六项）。根据该规定，高等学校内部审计的第一项职责是财务收支审计，第二条属于预算执行和决算审计，除了第1修订内容之外，新财务制度的其它修订内容对这两项审计工作都会发生影响。一次类推，其他内部审计职责也会受到新财务制度绝大部分修订条款的影响（参见表一）：

表一  新《高等学校财务制度》修订内容对内部审计职责的影响

序	内部审计的职责	受之影响的新财务制度修订内容
（一）	对本单位及所属单位（含占控股地位或者主导地位的单位，下同）的财政收支、财务收支及其有关的经济活动进行审计	2、3、4、5、6、7、8、9、10
（二）	对本单位及所属单位预算内、预算外资金的管理和使用情况进行审计	2、3、4、5、6、7、8、9、10
（三）	对本单位内设机构及所属单位领导人员的任期经济责任进行审计	3、4、5、6、7、9、10
（四）	对本单位及所属单位固定资产投资项目进行审计	2、3、5、6、7、8、10
（五）	对本单位及所属单位内部控制制度的健全性和有效性以及风险管理进行评审	2、3、4、5、6、7、8、9、10
（六）	对本单位及所属单位经济管理和效益情况进行审计	2、3、4、5、6、7、8、9、10
（七）	法律、法规规定和本单位主要负责人或者权力机构要求办理的其他审计事项。

四、新《高等学校财务制度》的变化对高校内部审计类别的影响

高等学校内部审计还有更实用的分类方法，根据工作内容，高等学校内部审计分为预算执行和决算审计、干部经济责任审计、基建修缮项目审计等业务审计，近年来内部审计工作也在开展内部控制审计、绩效审计等新型审计工作。分析新财务制度的修订内容对这些类别的审计工作是否产生影响，影响程度如何，是更有现实意义的。

新财务制度的第一项修订内容是修订了适用范围。这度低各项审计工作都没有影响。但是从审计准则的制度建设来讲，被分离出去的“普通中等专业学校、技工学校、成人中等专业学校”也需要开展财务管理工作，也面临着选择或指定适用的财务管理制度的任务。除此之外，各项审计工作基本上都会受到新财务管理制度的影响（参见表二）

新财务制度变化最大的是“强化资产管理”和“实行内部成本费用管理”两项内容，这两项修订内容对所有的高等学校内部审计工作都会产生较大的影响。对内部审计工作影响较大的还有“完善了预算管理制度”这一修订内容。

表二  新《高等学校财务制度》修订内容对内部审计职责的影响

序	新财务制度变更内容	对审计的影响
		预算执行审计	经济责任审计	基建项目审计	内控审计	绩效审计
1	调整了《制度》的适用范围	无	无	无	无	无
2	明确了总会计的职权职责	大	大	一般	大	大
3	完善了预算管理制度	大	大	大	大	大
4	调整了收入和支出分类与口径	大	大	一般	大	一般
5	增加了收支管理的内容。	大	大	大	大	大
6	完善结转和结余管理的规定	大	大	一般	大	一般
7	强化资产管理	大	大	大	大	大
8	建立健全财务风险控制机制	大	大	大	大	大
9	实行内部成本费用管理	大	大	一般	大	大
10	完善财务监督的制度	大	大	大	大	大

从审计类别角度来看，预算执行和决算审计和经济责任审计两大基本审计工作，审计对象就是高校和各个所属单位的财务收支情况，具有综合特征，将会受到新财务制度各项修订的影响。基建修缮审计属于专项审计，已经形成了成熟的审计程序，受到本次修订的影响相对较小。新财务制度修订的宗旨就是加强高等学校的内部管理，因此对内部控制审计工作提出了全面的新要求，内部控制审计将必定成为高等学校内部审计的新重点。另外，随着我国财政管理中对绩效管理的重视，新财务制度也将绩效管理和评价作为高等学校的一项重要任务，因此高等学校内部审计也要在开展适合高校特色的绩效审计。

五、结论

财务制度是规范政府与高校之间的委托经济责任的文件。新财务制度的修订实际上是为高等学校提出了新的受托经济责任和财务管理要求。高等学校财务管理的任务，为内部审计工作提出了新的要求，不仅对传统的预算执行和决算审计、经济责任审计产生重大的影响，也会要求高校审计机构开展全面的内部控制制度审计和绩效审计。

出处：华东理工大学 张爱民   摘自于：《教育审计》杂志

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